Заключение АДИБ на проект федерального закона «О деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и производству игрового оборудования»
Заключение Ассоциации Деятелей Игорного Бизнеса на проект федерального закона «О деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и производству игрового оборудования»
Рассмотрев указанный законопроект, Ассоциация Деятелей Игорного Бизнеса (АДИБ) отмечает следующее.
Игорная отрасль работает с 1988 года, не имея федерального закона и регулируясь различными иными федеральными законами – НК, ГК, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Существование целой индустрии без федерального закона порождает огромное количество споров между предпринимателями и участниками игорного бизнеса в вопросах правоприменения действующего законодательства. Именно поэтому идея внесения законопроекта «О деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и производству игрового оборудования», безусловно, приветствуется всеми членами Ассоциации.
Необходимо отметить, что принятие единого федерального закона в сфере деятельности по организации и проведению азартных игр и пари, регламентирующего отношения между организаторами игорных заведений и лицами, принимающими участие в азартных играх и (или) пари в данных заведениях должно отвечать современной практике регулирования данных правоотношений. Целью федерального закона должна являться выработка легальных понятий в соответствующей сфере общественных отношений, установление и определение механизмов государственного контроля, защита прав граждан и т.п.
Представленный на рассмотрение законопроект во многом не отвечает современным тенденциям развития рынка деятельности по организации и проведению азартных игр и пари, а также не отражает механизмы государственного регулировании отрасли.
1. Вызывает возражение содержание представленного законопроекта, нормы которого, в части лицензируемых видов деятельности, отражают положения соответствующих норм ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусматривающих и устанавливающих 3 (три) лицензируемых вида деятельности: деятельность по производству и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса, деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино) и деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов).
Таким образом выходит, что фактически законопроект разрабатывался в целях реализации ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а не с целью установления единого, комплексного правового регулирования общественных отношений в сфере осуществления и проведения азартных игр и (или) пари.
Идея разработчиков соединить в одном нормативном правовом акте совершенно не связанные друг с другом виды деятельности – организация и проведение азартных игр и пари и производство и реализация игорного оборудования также вызывает вопросы. Более того, реальных требований к производству и реализации игорного оборудования законопроект не содержит, ограничиваясь лишь бланкетными нормами и отсылая к соответствующим техническим регламентам и стандартам.
2. Большинство статей проекта носит либо отсылочный характер и направляет к нормативным правовым актам отраслевого законодательства (например, ч. 2 ст. 3, ст. 6, ст. 8 и др.), что не раскрывает предмет законопроекта, либо бланкетный характер (ст. 15, ч. 7 ст. 10, ч.4 ст. 12 и др.). Реально законопроектом установлены лишь перечень видов деятельностей, касающийся организации и проведения азартных игр и пари, которыми можно заниматься на территории Российской Федерации и специальные требования к месту нахождения игорного заведения, режиму его работы и посещению этих заведений.
Многие определения, данные законопроектом, алогичны и не представляют с точки зрения юриспруденции никакого практического смысла. Например, электронное казино - деятельность по организации и проведению азартных игр и пари казино, которое с использованием соответствующего программного обеспечения, размещенного на сервере (основном электронном обслуживающем электронно-вычислительную машину устройстве) или ином устройстве, предоставляет неограниченному кругу лиц через сеть "Интернет" в режиме реального времени возможность принять участие в азартной игре или пари и узнать их результат. Многие электронные казино не используют в своей работе Интернет (например, азартные игры, предлагающиеся посредством мобильной связи). Кроме этого в проекте не определен механизм государственного контроля за деятельностью электронного казино, механизм недопущения к участию в азартных играх и пари несовершеннолетних лиц, не определена юридическая ответственность за несоблюдение вышеуказанных требований. По нашему мнению, деятельность по организации и проведению азартных игр и пари с помощью теле, радио, электронной связи вообще не должна являться предметом данного законопроекта.
3. Статью, раскрывающую предмет законопроекта – «отношения в области организации азартных игр и пари», было бы целесообразнее раскрыть через правовую основу государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения азартных игр и пари, порядок осуществления государственного контроля, юридическую ответственность лиц, участвующих в деятельности по организации и проведению азартных игр и пари, установление гарантий прав и законных интересов граждан и т.п.
4. Законопроектом предусмотрен весьма слабый понятийный аппарат. Проект не содержит легальное определение основного понятия, являющегося непосредственным его предметом регулирования – «деятельность в области организации и проведения азартных игр и пари». Вместе с тем, согласно статье 6 проекта деятельность по организации и проведению азартных игр и пари раскрывается через деятельность организаторов игорных заведений и производителей игорного оборудования. При этом субъектом реализации игорного оборудования является только производитель, что нарушает реализацию конституционных принципов свободы предпринимательства. Далее по тексту нигде не упоминается о реализации игорного оборудования. Кроме того, п.3 ч.1 ст. 8 проекта определяет деятельность в области организации и проведения азартных игр и (или) пари как предпринимательскую деятельность.
Более того, п.п1. п.4 . ст. 3 дается определение букмекерской конторы, как «здание, его часть (помещение), либо место в игорном заведении, где проводятся пари и (или) взаимные пари (тотализатор)». При этом определение, данное букмекерской конторе, включает в себя и организацию и проведение взаимных пари (тотализатора) при том, что деятельность по организации и проведению пари и деятельность по организации и проведению взаимных пари никак не связаны между собой.
5. В п.4. ст. 6 законопроектом вводится возможность установления дополнительных ограничений и требований к размещению игорных заведений, которые могут устанавливаться федеральными законами. Данная норма принижает значимость законопроекта, который должен являться главным законом в сфере регулирования отношений, складывающихся в деятельности по организации и проведению азартных игр и пари.
6 . Проект оперирует такими понятиями как «карточная игра», «рулетка», «ставка», «иное игорное оборудование», «организатор игорного заведения», «производитель игорного оборудования», «зона обслуживания», «гардеробная», «помещение для сотрудников службы безопасности», «реализация игорного оборудования» и т.п., не раскрывая их легальное определение, что впоследствии приведет к множественности их толкования в правоприменительной практике.
Исходя из имеющейся и сложившейся практики в сфере игорного бизнеса, следует заключить, что азартные игры не ограничиваются исключительно карточными играми и рулеткой (пп.2 ч.1 ст. 3 проекта). Существует, например, игра в кости – «крэпс».
В части определения соответствующих понятий в сфере игорного бизнеса («азартная игра», «пари», «игровой автомат» и т.п.) вызывает возражение применение частью 2 статьи 3 проекта отсылочной нормы к нормам НК РФ, что не соответствует правилам законодательной техники, потому как представленный к рассмотрению законопроект должен быть основным и прямого действия.
6. Понятие «игровое оборудование» проектом одновременно рассматривается как устройства и приспособления, используемые для проведения азартных игр, так и специальное оборудование (игровой стол, игровой автомат), предназначенное также для проведения азартных игр. Не установлено их четкое отличие друг от друга. Применение проектом определения «специальное оборудование» не способствует уяснению назначения и сути данного игорного оборудования.
7. Следует отметить, что с целью проведения наиболее эффективного и действенного государственного контроля за деятельностью в области организации и проведения азартных игр и пари, следует нормативно закрепить перечень видов азартных игр с тем, чтобы к ним применялись общеобязательные требования и правила их проведения. Перечень данных игр может быть определен постановлением Правительства РФ.
Регламентация осуществления государственного контроля проектом определена пунктирно. Проектом не отражен механизм осуществления государственного контроля.
8. Предусмотренные статьей 6 проекта общие требования к организации и проведению азартных игр дублируются по своему содержанию со статьей 8 проекта, определяющей государственное регулирование в данной сфере. Две статьи апеллируют к режиму лицензирования (ФЗ от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в действ. ред.) посредством отсылочных норм.
Подпункт 3 ч. 1 ст. 8 проекта, определяющий «запрещение и пресечение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области организации и проведения азартных игр и (или) пари без соответствующей лицензии» как элемент государственного регулирования, является неотъемлемой составляющей лицензирования соответствующей сферы (п. 2 ч. 1 ст. 8), за несоблюдение условий которого предусматривается приостановление и/или аннулирование лицензии, административное приостановление деятельности (см. ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», КоАП РФ). Таким образом, представляется нецелесообразным наличие дублирования в вышеуказанных пунктах статьи 8. Кроме того, применение п.3 ч.1 ст. 8 понятий «запрещение» и «пресечение» деятельности идет в разрез с понятийным аппаратом, предусмотренным нормами ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и КоАП РФ.
9. Из текста законопроекта и представленной к нему Пояснительной записки неясно с точки зрения экономической обоснованности и целесообразности законодательное закрепление минимального числа игровых автоматов (не менее 20) в зале игровых автоматов и в казино - игровых столов (не менее 15) и игровых автоматов (не менее 45).
10. Согласно ч. 7 ст. 10 проекта неясно, каким иным требованиям, кроме требований технических регламентов и стандартов, должно соответствовать специальное игровое оборудование. Также не определено, какими нормативными правовыми актами данные требования устанавливаются.
Вызывает возражение редакция ч. 2 ст. 9 проекта, определяющей порядок осуществления полномочий федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в области организации и проведения азартных игр/пари и производства игрового оборудования Правительством РФ. Во-первых, вышеуказанный порядок должен определяться положением о соответствующем федеральном органе исполнительной власти. Во-вторых, вопросы подчиненности/подведомственности федерального органа исполнительной власти Правительству РФ или Президенту РФ, являясь категорией политической, а соответственно, непостоянной, определяется Указом президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Поэтому представляется нецелесообразным в рамках законопроекта дублировать в этой части полномочия Президента РФ. Данная норма смысловой нагрузки в себе не несет. В связи с чем, установление подведомственности федеральных органов исполнительной власти на уровне законопроекта является в данном случае нецелесообразным.
Также необходимо привести к единообразию применение проектом понятий «компетенция» и «полномочия» (ч. 2 ст. 8 и ч.2 ст. 9 проекта).
11. Проектом не определены вопросы юридической ответственности к организаторам игорных заведений.
Исходя из вышеуказанных замечаний Ассоциация Деятелей Игорного Бизнеса не поддерживает данный законопроект.
